Ricorre la Camera dei deputati in persona del Presidente on.le
Luciano Violante in esecuzione di delibera dell'Ufficio di Presidenza
del 25 giugno 1996 (doc. 2) e di delibera dell'Assemblea adottata
nella seduta del 27 giugno 1996 (doc. 3) rapp.ta e difesa giusta
mandato per notaio Paolo Castellini Roma in data 10 luglio 1996 n.
51323 dall'avv. Giuseppe Abbamonte insieme al quale elett.te
domicilia in Roma alla via Proba Petronia n. 60 presso il dott.
Giovanni Salazar per l'elevazione di conflitto di attribuzioni tra
poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione e 37
legge 11 marzo 1953 n. 87, nei confronti del Tribunale penale di Roma
sezione giudice indagini preliminari ufficio 15 che, con
provvedimento del 23 maggio 1996, su conforme richiesta del p.m., ha
dichiarato la non applicabilita' dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione e la trasmissione alla Presidenza della Camera dei
deputati degli atti del procedimento a carico degli ex deputati
Bonafini Flavio e Tagini Paolo, indagati in ordine ai reati di cui
agli artt. 479 e 494 c.p. perche', secondo la contestazione
giudiziaria, in concorso con deputati assenti, si attribuivano
falsamente, la qualifica e l'identita' di altri parlamentari nella
partecipazione alla seduta della Camera dei deputati del 16 febbraio
1995 e, successivamente, partecipavano alle operazioni di voto
attestando falsamente la presenza e l'espressione del voto da parte
di due deputati non presenti in aula.
In particolare, la Camera chiede:
a) che sia dichiarata l'invasione di competenza da parte
dell'autorita' giudiziaria nella sfera di autonomia garantita al
Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni dall'art. 64 Cost;
b) che sia annullata per incompetenza l'ordinanza del g.i.p.
spettando in esclusiva al Parlamento l'esercizio della funzione
legislativa, in particolare nella parte disciplinata dai regolamenti
parlamentari e, conseguentemente, la valutazione dell'attivita' dei
parlamentari anche agli effetti dell'art. 68 Cost..
F a t t o
Riferisce il p.m. inquirente che con informativa dell'11 aprile
1995 i C.C. di Milano Porta Ticinese trasmettevano un
esposto-denuncia di Miglino Francesco nel quale si riferiva in merito
alle modalita' della votazione effettuata nella seduta della Camera
dei deputati del 16 febbraio 1995 (doc. 4) nel corso della quale
l'on. Taddei aveva segnalato che "due deputati della Lega nord
avevano espresso quattro voti".
Al fine di acquisire notizie utili alle indagini in ordine ai reati
ipotizzabili (truffa e falso per induzione), il p.m. richiedeva in
data 31 ottobre 1995 (doc. 5), alla Presidenza della Camera, elementi
informativi sulla disciplina e modalita' di erogazione
dell'indennita' giornaliera di presenza spettante ai deputati, sulla
possibilita' di identificazione dei deputati assenti sulla base del
posto di assegnazione, nonche' sull'oggetto e risultato della
votazione al fine di procedere alla prova di resistenza.
Con nota del 29 novembre 1995, diretta al procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Roma, il segretario generale della
Camera dei deputati (doc. 5 a), richiamava l'insindacabilita' degli
atti normativi delle Camere da parte di ogni altro potere dello Stato
e ribadiva l'esclusiva competenza del Presidente della Camera in
ordine alla regolarita' delle votazioni in Assemblea ai fini di un
eventuale annullamento e ripetizione delle stesse; rilevava inoltre
che l'attivita' legislativa non puo' sopportare di essere inficiata
se non attraverso i poteri cotituzionalmente attribuiti al giudice
delle leggi ed eccepiva che la contestazione del falso per induzione
(e del reato di truffa direttamente connesso) presuppone
l'accertamento dell'irregolarita' delle votazioni da parte di un
organo diverso dalla Presidenza della Camera, in contrasto con i
richiamati principi costituzionali.
Nella stessa nota il Segretario generale della Camera, ribadita
l'esclusiva competenza delle Camere circa l'accertamento dei
presupposti per l'erogazione delle indennita' e diarie ai
parlamentari secondo le norme interne della Camera, comunicava che -
in attesa dell'approvazione di una nuova disciplina in materia - era
stata disposta la sospensione delle ritenute per le assenze a partire
dall'inizio del mese di febbraio 1995.
La medesima nota concludeva affermando che l'investigazione, da
parte dell'autorita' giudiziaria, sulla regolarita' delle votazioni
della Camera e sui presupposti per l'erogazione delle indennita'
parlamentari, costituiva uno straripamento nella sfera di
attribuzioni propria dell'autonomia del Parlamento, invitando il p.m.
a riconsiderare la questione.
Ciononostante il p.m. proseguiva nella sua azione ed in data 19
febbraio 1996 il procedimento avviato contro ignoti veniva trasferito
nel registro "R" con iscrizione dei nominativi di Bonafini Flavio e
Tagini Paolo quali indagati in ordine ai reati di cui agli artt. 48
- 479 - 494 - 640 c.p. commesso in Roma il 16 febbraio 1995, con
notizia di reato in data 19 dicembre 1995: nell'imputazione non si
parlava piu' della truffa (cfr. docc. 6 e 7).
Nella richiesta indirizzata al G.I. e pervenuta il 3 maggio 1996,
il p.m. rivedeva la sua posizione in ordine alla prova di resistenza
e manteneva l'imputazione per i delitti di falso e concludeva per la
non applicabilita' dell'art. 68 della Costituzione (v. doc. 7).
Nelle argomentazioni del p.m. oltre agli artt. 476 e 494 c.p. si
richiamava anche l'art. 48 cp, che regola il caso dell'errore
determinato dall'altrui inganno, stabilendo che del fatto commesso
dalle persone ingannate risponde chi le ha determinate a commetterlo.
Nelle ultime richieste del p.m. pervenute alla cancelleria del
g.i.p. il 16 maggio 1996 (doc. 8) si dice, invece, che si procede ai
sensi degli artt. 476 e 494 c.p. a carico di Bonafini Flavio e Tagini
Paolo perche' si erano arrogati falsamente la qualifica e l'identita'
di altri parlamentari nella seduta della Camera dei deputati del 16
febbraio 1995 ed avevano partecipato alle operazioni di voto
attestando falsamente la presenza e la espressione del voto da parte
di due deputati non presenti in aula. Il p.m. conclude per la non
applicabilita' dell'art. 68 della Costituzione e la trasmissione
degli atti alla Camera dei deputati.
Essendo stata accolta detta richiesta con l'ordinanza del g.i.p.
indicata nell'epigrafe del ricorso (doc. 6), si e' determinata, come
meglio si dira' nei motivi che seguono, l'invasione nella sfera di
autonomia della Camera che l'autorita' giudiziaria sottace,
riferendosi non all'art. 64 della Costituzione che tutela detta sfera
di autonomia, bensi' all'art. 68 che, secondo l'A.G., riguarderebbe
la sola liberta' morale dei parlamentari.
In queste condizioni, a sostegno del conflitto che con il presente
atto la Camera solleva a tutela della propria sfera di attribuzioni,
si deducono i seguenti
M o t i v i
I. - Violazione dell'art. 64 della Costituzione ed erronea
applicazione dell'art. 68 nel testo modificato dalla legge
costituzionale 29 ottobre 1993 n. 3.
A) Il problema rilevante nella specie e' quello dell'autonomia
delle Camere nell'esercizio delle proprie funzioni, normative ed
operative garantita dall'art. 64 della Costituzione e non dall'art.
68 invocato dall'autorita' giudiziaria, dichiarandone la non
applicabilita' e procedendo nell'azione penale. Infatti era avvenuto,
come detto in narrativa, che il Presidente aveva accertato e
dichiarato l'esito della votazione (cfr. doc. 4) sulla quale si sono
avute, poi, le denunzie dell'on. Taddei e del sig. Miglino; sicche',
per quanti sforzi dialettici si facciano, l'imputazione per falso
comporterebbe, ove sfociasse in una condanna, l'accertamento della
falsita' del verbale del 16 febbraio 1995 e l'art. 537 c.p.p. dispone
che:
"1. - La falsita' di un atto o di un documento, accertata con
sentenza di condanna, e' dichiarata nel dispositivo.
2. - Con lo stesso dispositivo e' ordinata la cancellazione totale
o parziale, secondo le circostanze e, se e' il caso, la
ripristinazione, la rinnovazione o la riforma dell'atto o del
documento, con la prescrizione del modo con cui deve essere eseguita.
La cancellazione, la ripristinazione, la rinnovazione o la riforma
non e' ordinata quando possono essere pregiudicati interessi di terzi
non intervenuti come parti nel procedimento".
Ora, a parte il temperamento della seconda parte del secondo comma,
rimane la dichiarazione della falsita' dell'atto a norma del primo
comma. Falsita' che non si vede come possa conciliarsi con
l'attestazione del Presidente e la validita' stessa dell'atto
legislativo.
In altri termini, sarebbe chiaramente lesa l'autonomia funzionale
o, piu' semplicemente, operativa della Camera che, con giurisprudenza
costante della Corte costituzionale e' stata affermata, proprio sulla
base dell'art. 64 della Costituzione gia' nella sentenza della Corte
costituzionale 9 marzo 1959 n. 9, che ha dichiarato che
l'applicazione delle disposizioni del regolamento della Camera e del
Senato non puo' formare oggetto di controllo esterno: nello stesso
senso la giurisprudenza successiva (es. sent. 28 gennaio 1970 n. 9 e
successive).
Ora la votazione di un disegno di legge e' materia disciplinata dai
regolamenti parlamentari, per testuale disposto dell'art. 72 Cost. in
cui e' detto che "ogni disegno di legge presentato in una Camera e'
secondo le norme del suo regolamento esaminato da una Commissione e
poi dalla Camera stessa che l'approva articolo per articolo e con
votazione finale".
Ed il regolamento delle Camere disciplina in modo tendenzialmente
completo le votazioni (v. art. 49 ss.) sicche', in primo luogo, in
caso di lacune vige il principio dell'autointegrazione del
regolamento, sia perche' espressione di un ordinamento autonomo, sia
perche' tende ad esaurire la materia delle votazioni in esecuzione
dell'art. 72 della Costituzione. Per quanto riguarda, poi, le
irregolarita' delle votazioni spetta al Presidente, a norma dell'art.
57 (nonche' 2 ed 8) del regolamento, apprezzarne le circostanze ed
annullare, eventualmente, la votazione, disponendo che sia rinnovata.
Spetta, poi, sempre allo stesso Presidente proclamare il risultato
della votazione con una formula tipica - la Camera approva o la
Camera respinge - proclamazione che, nello stesso tempo, e'
rilevazione e certificazione dei risultati, che vengono espressi, si
ripete, con formula tipica e nell'esercizio di una competenza
esclusiva attribuita da un tipo di regolamento, quello parlamentare,
al quale la Costituzione riconosce la valenza di norma idonea a
disciplinare, in esclusiva, il procedimento di formazione delle leggi
per quanto non regolato dalla Costituzione; sicche', nella materia di
detto procedimento non esiste altra fonte se non la Costituzione ed
il regolamento parlamentare, con esclusione di qualsiasi altro tipo
di intervento.
La stessa Corte costituzionale puo' intervenire unicamente per le
parti del procedimento legislativo oggetto di norme costituzionali e
non pure per le materie regolate e disciplinate dai regolamenti
parlamentari (Corte costituzionale 9 luglio 1959 n. 9).
Ne', stante la fonte di legittimazione dei regolamenti
parlamentari, sono ammesse questioni di legittimita' degli stessi
(Corte costituzionale 23 maggio 1985 n. 154) o disapplicazione da
parte del g.o. (Cass. 23 aprile 1986 n. 2861).
B) Cio' in coerenza con il concetto stesso di autonomia che e' la
potesta' di darsi le proprie regole formando il proprio ordinamento
ed operando all'interno dello stesso; con la precisazione che, per
quel che riguarda le Camere, l'investitura dei componenti deriva dal
popolo detentore della sovranita' e l'attribuzione della potesta'
regolamentare e' nella Costituzione, sicche' i rappresentanti del
popolo si danno le norme per l'esercizio delle loro funzioni
disciplinandone procedure e controlli, con il solo limite delle norme
costituzionali per quanto direttamente regolino le procedure e
condizionino i contenuti; e l'osservanza delle norme costituzionali
e' garantita dalla Corte costituzionale (art. 134 Cost.) la quale, a
sua volta, ha precisato che "spetta alla Camera di appartenenza del
parlamentare di valutare le condizioni di insindacabilita', ai sensi
dell'art. 68, primo comma, Cost., in quanto le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo di
controllo a tutela del quale sono disposte (Corte cost.: 16 dicembre
1993 n. 443; 24 aprile 1996 n. 129).
La vicenda attuale evidenzia, per quanto si e' detto e si dira',
che questa competenza riconosciuta alla Camera di appartenenza deve
comprendere anche il modus procedendi del parlamentare, se si vuole
tutelare la funzione del Parlamento cui, in definitiva, si
riconnettono le prerogative dei suoi componenti.
Su queste premesse sembra ovvio doversi negare il sindacato
giudiziario sui fatti che avvengono nell'esercizio delle funzioni
della Camera per quanto disciplinate dal relativo regolamento, cui
rinviano precise norme costituzionali che hanno recepito, per quanto
escludono il controllo dall'esterno, la tradizione degli interna
corporis.
Tradizione che, intesa in termini attuali, significa garanzia di
indiscutibilita' all'esterno delle procedure parlamentari, per quanto
non regolate dalla Costituzione, con il non indifferente vantaggio di
garantire alle assemblee politiche una sfera di insindacabilita', che
non riguarda il prodotto normativo sempre assoggettato al sindacato
di costituzionalita' bensi' l'esercizio della funzione, nel suo farsi
che, non senza grave pericolo e per l'ordine giuridico e per gli
equilibri politici, sarebbe sottoposto alle norme dell'ordinamento
generale.
Le norme dell'ordinamento generale regolano infatti realta' del
tutto diverse, nelle motivazioni, nei comportamenti e nei fini e,
soprattutto, nell'incidenza, dato che per ogni soggetto di diritto e'
possibile, di regola, limitare gli effetti della sua azione alla
sfera individuale; non altrettanto accadrebbe, invece, applicando le
stesse regole elaborate per disciplinare il comportamento dei singoli
sulla base delle motivazioni che li sorreggono e degli effetti che
producono, allo svolgimento della vita delle assemblee politiche, che
hanno altre motivazioni e dove ognuno dei parlamentari si rivolge
nell'esercizio della sua funzione, anzitutto al pubblico e tende a
produrre effetti nella sfera della politica, sicche' i relativi
comportamenti debbono essere apprezzati secondo le piu' ampie
motivazioni che li determinano ed i diffusi effetti che possono
produrre.
Con la conseguenza che il diritto che deriva dai regolamenti
parlamentari costituisce un regime speciale per gli atti ed i
comportamenti che regola: atti e comportamenti non assimilabili a
quelli che si verificano
nell'ambito dell'ordinamento generale ne' nelle motivazioni ne'
negli effetti anche se, sotto certi aspetti, si possono cogliere
simiglianze di azioni, che pero', subito, si caratterizzano come
diversita' se considerate nelle motivazioni e nei fini tanto che non
sarebbe agevole ravvisarvi figure tipiche di reato se non
rifugiandosi nella materialita' del fatto.
C) E c'e' di piu' perche' per casi del tipo di quelli per il quale
il p.m. pretende di procedere non mancano precedenti parlamentari ed
in proposito la discussione che e' sorta e' stata orientata nel senso
della modifica degli artt. 59 e 60 del regolamento, concernenti
l'ordine delle sedute e l'irrogazione di sanzioni disciplinari "al
fine di introdurre previsioni che tengano specificamente conto delle
nuove modalita' di votazione e consentano di sanzionare piu'
severamente ogni irregolarita' (v. verbale dell'ufficio di presidenza
del 23 settembre 1993 in Bollettino degli organi collegiali n. 15 del
25 novembre 1993 esibito a doc. 9) e la sanzione adottata a carico di
un deputato che aveva votato due volte e' stata la deplorazione (doc.
9 cit.); sicche' si e' rimasti nei limiti delle sanzioni previste
dall'ordinamento della Camera.
Nello stesso senso sono i precedenti a carico di altro deputato
ripreso da una telecamera mentre votava al posto di colleghi (doc.
10). Si e' rimasti, cioe', nei limiti dell'ordinamento autonomo e
delle sanzioni relative appunto perche' si tratta di materia
disciplinata dal regolamento della Camera ed attinente alle
votazioni, comprese, quindi, nella sfera di autonomia tutelata
dall'art. 64 Cost., sulla base delle motivazioni storiche e tecniche
che si e' cercato di riassumere. E si e' gia' accennato e si
ritornera' sul punto, ai distruttivi inconvenienti che si
verificherebbero ricorrendo al sistema penale per sanzionare il c.d.
doppio voto che facilmente diventerebbe strumento per invalidare,
magari a distanza di molto tempo, leggi in vigore, ad opera dei
parlamentari che fossero riusciti ad inquinare con il doppio voto la
procedura di approvazione, proprio per farla cadere.
II. - Violazione degli artt. 64 e 68 della Costituzione sotto
diversi profili.
A) La vicenda sottoposta all'esame della Corte evidenzia un
comportamento piu' che perplesso dell'autorita' giudiziaria che via
via si diversifica in senso riduttivo. L'a.g. infatti e' partita da
una imputazione per falso e truffa con richiesta dell'esito della
votazione, per poter fare la prova di resistenza, secondo la prima
missiva del dr. Fuzio (doc. 5); vi e' poi l'imputazione di falso
elevata a carico di Bonafini e Tagini il 19 febbraio 1996 in cui si
contestava anche il falso per induzione (vedi pag. 2 delle richieste
pervenute il 3 maggio 1995 al g.i.p., doc. 7 in cui, pero', si
esclude la prova di resistenza e la truffa); infine non si parla piu'
del falso per induzione (v. le stesse richieste a doc. 7 nonche' la
nota del p.m. del 16 maggio 1996 a doc. 8).
Evidentemente l'a.g. si e' preoccupata delle indicazioni fornite
nel corso del processo nel senso dell'autonomia della Camera e
conclude dichiarando l'inapplicabilita' dell'art. 68 unicamente per i
reati di falso a carico dei due ex deputati.
Ma queste restrizioni successive delle proprie richieste sono
controproducenti perche', da un lato, evidenziano le perplessita' di
chi procede e, dall'altro, dimenticano che il falso contestato si
pone in netta antitesi con l'attestazione e la proclamazione dei
risultati della votazione compiuta dal Presidente della Camera e, se
accertato in sede penale, comporta per legge la dichiarazione della
falsita' del documento che non si concilia con la validita' dell'atto
legislativo e la competenza della Corte costituzionale in materia
(artt. 537, primo comma c.p.p. e 134 Cost.).
B) D'altronde la dichiarata inapplicabilita' dell'art. 68 non solo
viola l'art. 64 come detto sin qui ma, in se stessa, non ha base
nella lettera dell'art. 68 e neppure nella sua funzione, se
rapportata non solo alla garanzia della liberta' del parlamentare ed
alla immunita' da sanzioni, ma anche alle condizioni in cui si svolge
la funzione stessa, in nessun momento scindibile dalla provenienza di
coloro che la esercitano e dalle motivazioni che ne determinano i
comportamenti; art. 68 che, d'altronde, non puo' essere invocato,
come ha fatto il g.i.p. ignorando l'art. 64 che tutela l'organo nel
suo complesso e la funzione ad esso affidata dall'art. 70 con le
relative modalita' ex art. 72.
Visione coordinata di norme, necessaria per coglierne il pieno
significato dell'attivita' del Parlamento e che consente di
qualificare asistematico ed antistorico il richiamo isolato di una di
esse, per perseguire il comportamento del parlamentare, incidente nel
procedimento legislativo.
Non e' percio' accettabile la posizione dell'a.g. che intende
procedere dichiarando l'inapplicabilita' dell'art. 68, quando, poi,
tra l'altro, procedendo, invade il potere di autocontrollo delle
Camere nell'applicazione dei propri regolamenti, interferisce nel
potere sanzionatorio delle stesse verso i rispettivi componenti e
mette in moto un procedimento che puo' avere le conseguenze previste
dal gia' ricordato art. 537.
C) Ma c'e' di piu' perche' se la tutela dell'autonomia nella
formazione e nell'applicazione del regolamento e l'insindacabilita'
del voto e dei procedimenti disciplinati dai regolamenti
parlamentari, impedisce che il parlamentare possa andare oltre gli
effetti dell'opposizione in Parlamento, assumendo comportamenti che,
secondo l'ordinamento generale, possono invalidare l'attivita'
compiuta dal Parlamento, il richiamo all'obbligatorieta dell'azione
penale mostra tutti i suoi limiti, perche' e' proprio il sistema
penale che puo' essere, se esercitato, strumentalizzato al fine
politico di invalidare l'attivita' del Parlamento, tutte le volte che
questa sia sgradita a minoranze spregiudicate ma determinate nel
perseguire il loro disegno. E qui torna utile ricordare che non poche
volte le minoranze attive hanno potuto, in vari modi, avere il
sopravvento contro indirizzi maggioritari legittimamente e
faticosamente elaborati.
D) Certo il risultato sin qui raggiunto ha sapore di forte agrume
per il giurista abituato alla sovranita' dell'ordinamento generale,
all'indefettibilita' della tutela penale, alla subordinazione degli
ordinamenti derivati. Ma e' proprio a questo punto che si raggiunge
la chiarificazione perche', quando si pone il problema dell'autonomia
delle Camere nella formazione ed applicazione dei rispettivi
regolamenti, meglio si direbbe nell'esercizio del loro mandato non si
e' in presenza di un ordinamento derivato bensi' di una componente
essenziale dell'ordinamento statale in cui la politica prende forma
in atti capaci di imporsi alla generalita': processo questo che puo'
essere disciplinato solo da quelle regole che, attraverso lunghe
esperienze, si sono formate, rispondendo alla necessita' del
costituzionalismo moderno di esprimere un ordinamento
democraticamente formato sempre diveniente, secondo le istanze delle
comunita' rappresentate.
Che l'azione penale sia obbligatoria secondo l'art. 112 della
Costituzione significa solo che in una costituzione lunga come e' la
nostra, si e' voluta garantire nell'ambito dell'ordinamento generale
la certezza della pena. Ma, a parte che non si tratta di un
potere-dovere incondizionato del p.m., il fatto stesso che detto
potere-dovere e' previsto nella Costituzione, impone - secondo il
principio della coerenza intrinseca di ogni tipo di ordinamento, a
cominciare dall'ordinamento costituzionale - che l'obbligatorieta'
dell'azione penale non comporti la rottura di fondamentali equilibri
e l'obliterazione di caratteristiche fondamentali di altre funzioni.
In particolare, le funzioni parlamentari sono previste e regolate
dalla stessa Costituzione, tenendo conto della provenieza dei
soggetti operatori, delle esperienze storiche maturate, della
conseguente necessita' di affermare certe prerogative, che sarebbe
erroneo costruire come privilegi, corrispondendo esse ad esigenze che
non e' improprio definire ambientali ed alle quali non potrebbe darsi
altra risposta, come si e' cercato di dimostrare nelle considerazioni
sin qui svolte. Le norme dell'ordinamento generale sono inidonee a
comprendere la politica mentre si fa norma giuridica ed ogni
invasione e' controproducente, proprio sul piano dell'ordinamento
giuridico, per quanto e' destinato a garantire il bene,
irrinunciabile in democrazia, del funzionamento del sistema politico
secondo gli orientamenti di base.
Gli organi rappresentativi debbono potersi autogovernare ed
autocontrollare sotto gli occhi dei loro mandanti e le sanzioni
parlamentari valgono anche a richiamare l'attenzione dell'elettorato
sui comportamenti dei parlamentari serbandone la memoria per
l'avvenire.